作者：吴江

来源:中国人才杂志

党的十八届四中全会提出“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，通过全面推进依法治国，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。

全面推进依法治国，对人才工作来说，既是一个极好的机遇，又是一个严峻的挑战。

    机遇：法治环境是人才发展最好的环境

依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

全面推进依法治国，为人才发展事业提供了三大改革机遇。一是加强人才立法，使人才工作由政策创新推动转向依法营造环境。习近平总书记曾深刻指出：“环境好、则人才聚、事业兴，环境不好、则人才散、事业衰”，营造人才发展的良好环境，最根本的是把集聚人才的权利赋予人才，把用好用活人才的权力赋予市场主体，最大限度地约束和减少行政干预。惟有法律方可确立人才的主体地位，明确人才的权利与义务，依法保障人才的合法权益。因此，营造一个人人皆可成才的法治环境才是人才发展最好的环境。当前，加快人才立法进程，是人才工作转型发展的难得历史机遇。二是依法全面推进人才体制机制改革，发挥市场配置人才资源的决定性作用。当前，人才资源的开发已经从追求数量的规模效应，转向调整结构、优化配置的集聚效应；已经从政府主导的干预效应，转向市场配置的自主效应；已经从地区间政策分割的马太效应，转向打破体制壁垒的蝴蝶效应。深化人才体制机制改革，法治化是助推器；遵循市场配置人才资源规律，法治化是孵化器。人才工作法治化过程是人才工作发展量变到质变的过程。从人才大国迈向人才强国的一个根本标志，就是形成具有国际竞争力的法治优势和市场优势。三是加大人才工作执法力度，保障人才合法权益。对人才本身而言，机遇是不言而喻的，那就是怎样以法治的方式来保障人才的合法权益。只有人才有了合法权益，才有可能实现人人皆可成才。人人皆可成才，对人才来说，就是保障人才的合法权益，保障每个人才实现自己梦想的合法权益。

    挑战：四个转变亟待突破

全面推进依法治国的提出，为人才工作的发展提供了机遇，同时也带来了挑战。人才工作的法治化，有几个课题有待解决。

首先，如何从偏重制定特惠政策转向营造法治环境。一直以来，我国的人才工作都是偏重制定特惠政策。特惠政策是针对少数人的，是党和政府根据经济社会发展的需要对一部分人给予的政策倾斜，而法治环境是面向所有人的开放的环境。人才工作的法治化，要求从立法到执法、司法，都要按照人才成长的规律来保障人才的合法权益。人才工作的法治化着眼于法治环境建设，这是一个重要转变，国家的发展需要这样一个重要转变。

其次，如何从重点人才工程的实施逐步转向整体人才队伍建设的推进。法律是面向所有人的，有助于从整体上推进人才队伍的发展。当然，也可以通过不同的法律对不同的人才群体给予适合他们发展的法治条件，比如海外人才，需要移民、出入境制度等方面的法律规定。通过立法，每支人才队伍就能够在法治的环境下来发展，这样就不仅仅依靠政府的投入，而是变成了全社会的投入。

第三，如何从政府行政权力转向按照市场发展的规律推进人才工作。目前，我们的人才工作主要靠党委政府推进，改革的方向，是要把人才开发的主体放到企事业单位，让用人单位按照法律的要求，主动地更多地自主推进。通过立法建设，企事业单位做人才工作就有了法律的依据，人才工作就会不仅仅是由政府推动，而是由全社会依法推进，也就是说，做这项工作的主体发生了变化。

第四，如何从依靠政策投入等传统的引才方式转向营造更加开放的人才环境。更加开放的人才环境就是按照人才喜欢的方式来引进人才、按照人才适应的方式来引进人才，这只有通过法治的手段才能加以巩固。有了这样一个法治环境，海外人才想来中国创新创业就可以不找政府找法律。更加开放的法治环境还需要考虑与国际接轨的问题，目前我们很多权力存在部门化现象，通过法治建设就可以将相关部门的职能统筹起来，更好地对外开放。

    立法巩固改革成果

“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，这是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出的一个新颖且重要的论断，良法的概念也是首次在党的重要文件中被提出。

三中全会着眼于体制机制改革，四中全会提出全面推进依法治国的要求，改革是针对现有的问题，立法是把改革的成果巩固下来，使它能够成为普适性的社会价值，法治最终是维护社会价值。改革和立法是两个轮子，共同推进人才工作。

所谓良法，就是把最好的、最满足大家需求的改革成果巩固下来。如果法治跟不上改革就不能称其为良法。良法是与时俱进的法，是一个适应改革的法，是一个能够把改革成果放大的法。改革和法治缺一不可，与此同时，立法的过程不仅要吸收改革的成果，还要根据改革的需要不断的修正。比如美国的移民法，每隔几年就修正一次。

当前人才工作的重点是在体制机制改革，而如何推进改革的力度？答案是通过立法。改革的过程中常常遇到阻力，有的执行，有的不执行，符合我意就执行，不符合我意就不执行，这里其实就是利益集团问题。而立法就能解决这个问题，立法之后那些维护少数人利益阻碍改革的就是违法。立法维护的是改革的权益，是大多数受益人的权益。这里还有一个权力和义务对等的问题，比如人才享受了政府的待遇、政策，就必须拿出成果或者发挥作用，这就有一个约束作用。

目前我国的人才立法还相对滞后，希望通过四中全会能尽快推动人才工作法治化的进程。应加强重点领域的立法，比如四中全会提出“制定国家勋章和国家荣誉称号法，表彰有突出贡献的杰出人士”。对于杰出人士的奖励，各个部门都在做，而通过立法，可以从整体统筹各种奖项和国家级的勋章，对激励人才有巨大的推动作用。

实际上，地方的一些实践也表明了立法的巨大作用。比如珠海立法以后外国人迅速增加到5000 人，人才工作不单单是政府推动，社会各方面都在积极主动地做。

    推进依法行政 建设法治政府

人才工作需要协调的单位比较多。各个部门都调动起来做人才工作毫无疑问是件好事，但也难免出现一些做法不一样、不规范、各自为政的现象，甚至存在部门化倾向和地方保护主义。复杂的政策让人才无所适从，也难以打通“人才强、科技强、产业强”的通道。人才工作需要更多地发挥企业的主体作用。通过依法行政，能够规范各个主体的行为，使大家都按照一个尺度去做，这样能够整合资源、统筹力量。

依法行政就是用法律来统一规范各个主体的行为。法律约束了行政部门各个方面的权利，每个部门做人才工作的权力都是有限的，不论是资金的使用还是政策的制定都要在法律的约束下进行。同时依法行政也增强了人才工作的权威性，各个主体都在同一个公平公正的尺度下、在同一个法治环境下享受权利、履行义务。

全面推进法治国家，需要加强法治人才队伍建设，用人才来保证依法治国的推进。法治人才的引进、培养、交流等，都要按照特殊的人才成长规律来办事，法治人才的待遇、激励、分类、职位标准、执业资质等都需要进一步厘清，通过各种方式不断提高法治工作队伍的素质。

（作者系中国人事科学研究院原院长、研究员）（刊于《中国人才》杂志2014年第12期）