人事关系是指公职人员与公共部门之间建立的一种特殊的权利与义务关系，是一种特殊的劳动关系，这种关系受法律与行政的双重调节
■ 刘霞
 
     在我国干部组织人事工作中，“人事关系”是一个使用率极高的词语，但无论是在理论界，还是在实务中，人们似乎从来就没有探究过它的内容、属性等到底是什么。在劳动合同法即将实施、事业单位人事管理暂行条例即将出台的背景下，回答“人事关系”是什么，已成为无法回避的历史任务。
 
“人事关系”从内涵到外延的发展过程
    
      1. 计划时代“人事关系”内容
      解读“人事关系”，首先要从“人事”二字入手。“人事”一词古已有之，在不同场合，其含义各不相同。从行政管理学的角度解释为:“人事”指在社会劳动过程中，人与人、人与组织、人与事(工作)之间的相互关系。”
在计划经济时代，“人事”二字一直是与“干部”二字相联系的，“人事”二字的内涵有着特定的指向。
在计划时代，对干部的管理就是人事管理，而“干部”的范围包括了机关的工作人员(公务员)、国营企业中的管理与专业技术人员、事业单位中的管理与专业技术人员。他们都属于“国家干部”，因而也就是国家的“公职人员”。由于“干部”在计划时代是一种相对于“工人”或“工勤人员”的身份体现，因此，人事管理也就成了一种对干部的身份管理，体现了身份及与之相对应的权利与待遇。
     简言之，在计划时代，“人事关系”，是指“干部”与国营单位之间所发生的一种工作关系。(集体所有制单位的干部不属于国家干部，集体所有制单位的干部也不得调入国营单位)。 这种工作关系也是一种行政关系。它体现在对干部实施的一系列的行政管理活动，如对干部的录用、考核、调配、培训、工资、福利等项事宜的具体管理。
     从表现形式看，通常有行政关系介绍信、工资记载及工资关系介绍信、党团组织关系介绍信、档案、职务任免令、奖惩令、职称、政审及其有关表格记录等。此外，从单位管理的外延形式看还有编制管理、工资计划、调动(配)手续等。
可见，“人事关系”这个概念的产生主要是基于高度集中的计划用人体制，在管理体制中用以区分工人与干部的身份差别，即人事关系反映干部与所在单位的关系，而劳动关系反映工人与用人单位的关系。在计划经济体制下，“人事关系”表现为一种行政化的社会关系，一是具有统一的内涵与外延，无论是国家机关、事业单位还是企业的干部，在管理上都具有人事关系的特点。二是具有浓厚的行政色彩，在管理方式上体现了行政化管理。
     2. 市场经济时代“人事关系”内容
     随着市场经济发展和我国干部人事制度改革的不断深化，干部分类管理成为人事制度改革的重要指导原则，原有干部“人事关系”的覆盖面已发生了分化，出现了分类。这种分类表现为:
      ——公务员制度的建立。由于行政机关是典型的行政部门，所以对公务员的管理仍然是一种较为纯粹的行政化管理，因此，公务员与行政机构建立的劳动关系(泛义的劳动关系)仍然可以被称为“人事关系”。
      ——企业中管理人员与专业技术人员与企业所发生的劳动关系(泛义的劳动关系)已从原“人事关系”中剥离出来，成为《劳动法》及《劳动合同法》所调整的“劳动关系”。
     ——在事业单位中，聘用制普遍推行，但职工与单位之间的劳动关系(泛义)仍被称为“人事关系”。
现在需要着力剖析的是事业单位与其工作人员所发生的“人事关系”。这种“人事关系”发生了什么变化?
传统的事业单位与行政机关几乎为同一管理模式，因而其人事关系具有强烈的行政色彩，表现为具有计划性、终身制、单一性(泛义的劳动关系单一，只有人事关系)、行政性。在市场经济时代，随着事业单位人事制度改革的不断深化，事业单位的人事管理发生了深刻变化。这些变化表现在:
     ——聘用制成为事业单位基本的用人制度，聘用合同成为人事管理的重要法律文件和依据；
     ——岗位管理成为事业单位基本的管理制度，身份管理正在逐步被岗位管理所替代；
     ——用人方式的多样化导致人事管理方式的多元化。如事业单位人才派遣、人事代理(即由政府人事部门所属的人才服务机构接受单位或个人的委托，对人事业务实行代理)等人档分离(即人事档案由政府所属的人才交流服务中心进行管理)管理形式的应运而生，事业单位出现了多种人事管理形式，有建立人事关系的，有建立劳动关系的，有建立劳务关系的，原有的“人事关系”已经无法涵盖所有的用人方式。
     这些使得原有的事业单位“人事关系”内容发生了许多变化。因此，有必要就发生在事业单位的“人事关系”进行定义。
     为适应事业单位人事制度改革出现的新局面，事业单位的“人事关系”可以定义为:工作人员与用人单位之间发生的一种特殊的劳动关系。这种特殊的劳动关系称为人事关系，它主要通过工作人员与事业单位双方签订聘用合同而成立。人事关系体现的是一种双重的权利义务关系，即普通权利义务关系和特别权利义务关系。事业单位因人事关系对工作人员实施一系列人事管理，如岗位设置、人员聘用、考核、培训、奖惩等；工作人员因人事关系而履行公共服务的职责与义务，并接受单位的管理。
     事业单位“人事关系”的外延表现形式为聘用合同文本(这是人事关系的第一要件)、工资记载、党团组织关系介绍信、职称、奖惩令、有关人事管理表格等。此外，从单位管理的角度看，外延形式还有编制管理、工资计划、人事档案管理(已实行了社会化管理的档案，此时并不表现为人事关系的外延)等。
由此可见，新形势下的事业单位“人事关系”，其行政色彩已有所淡化，开始规定劳动者(泛义的)与用人单位之间要通过平等协商建立人事关系、引入合同管理，实施绩效考核、岗位绩效工资管理，人事管理方式多样化等，所有这些都说明，事业单位人事制度改革正在适应市场经济发展的需要，这是事业单位人事管理与时俱进的重要表现。但无论在具体的管理方式上有什么变化，事业单位及其与工作人员建立的人事关系的性质与功能并没有发生根本改变，即事业单位是公共部门，工作人员是公职人员，社会功能是政府公共服务职能的延伸，目标任务是为公民提供基本的社会公共产品和公共服务。
“人事关系”具有法律与行政双重调节属性
 
     人事关系具有法律与行政双重调节的混合性质，也即具有双重属性。
     1. 人事关系要受一般劳动基本法的调整
      此处的 “一般劳动基本法”指泛义的劳动法。我国目前现有的《劳动法》与《劳动合同法》所指的“劳动者”范围较小，主要包括各类企业中的人员、以及国家机关、事业组织、社会团体中建立劳动关系的工勤人员。因而现有劳动法律所调整的主体范围较为狭窄。而“一般劳动基本法”所调整的应该是“为实现劳动过程而在劳动者与用人单位之间所发生的关系”。因此，这里的“劳动者”泛指公共部门与私人部门的全部劳动者，他们是公务员、事业单位工作人员、法官、检察官、各类企业职工等。他们均享有劳动者普遍的劳动权利与义务，这种普遍的劳动权利与义务在《宪法》与《劳动法》等法中均有表述。
    《宪法》第二章规定:公民有劳动的权利和义务，公民要遵守劳动纪律、劳动者有休息的权利、退休人员的生活受到国家和社会的保障、男女同工同酬等。
    《劳动法》第三条规定:劳动者享有平等就业和选择职业的权利，取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利，提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其它劳动权利。
     劳动者应当完成劳动任务，提高职业技能，执行劳动安全卫生规程，遵守劳动纪律和职业道德。
     第七条规定:劳动者有权依法参加和组织工会。
     第十二条规定:劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。
     作为另一方，国家、单位也要履行以下普遍的主体义务。
    《宪法》第二章规定:国家建立退休制度，国家要创造劳动就业条件、加强劳动保护、改善劳动条件、提高劳动报酬和福利待遇，国家对公民进行必要的劳动就业训练，国家规定职工的工作时间和休假制度，国家发展公民所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业等。
    《劳动法》第四条规定:用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。
第五条规定:国家采取各种措施，促进劳动就业，发展职业教育，制定劳动标准，调节社会收入，完善社会保险，协调劳动关系，逐步提高劳动者的生活水平。
显然，在公共部门工作的公职人员，其人事关系均要受到这些“一般劳动基本法”所规定的原则调整，无论是《公务员法》、《法官法》、《检察官法》，以及尚未出台的《事业单位人事管理暂行条例》，都充分体现了一般劳动基本法对人事关系方所要求的基本原则。
     但是仅用一般劳动基本法原则来调整公共部门与公职人员之间发生的人事关系是不够的，由于公共部门受公法调整的特有性，公职人员与公共机构(用人单位) 之间发生的劳动关系还需要由行政法律关系来调整。而这种行政法律关系就体现为特别权力与义务关系。所以，人事关系还要受特别权力与义务关系的调整。
     2. 人事关系受特别权力义务关系（行政)的调整
     特别权力关系理论最早为德国学者尼古拉斯·坦道斯·康默(Nikolaus Thaddaus Conmer)提出的。特别权力关系(又称特别权力义务关系)是相对一般权力关系 (一般权力义务关系)而言的一个法学概念。一般权力关系是基于国家对公民在法律上的一般管辖权而与公民之间发生的关系。这种关系通常以属地管辖为原则，受此管辖的公民在法律效力所及之范围内，都要与国家发生一般权力关系。如民法、刑法适用范围内国家对公民发生的一般权力义务关系。而特别权力关系则只是特定机构与特定区域(含机构、组织等)内的公民之间发生的关系，它必须受公法调整。这种关系不以地域为限、不以地域管辖为原则，在当事人之间须有一特定联结点才能发生，如行政机关与公务员之间的关系、事业单位与工作人员的关系，它们的档案或聘用合同就是特定的联结点。因为它们的关系受公法调整，属于公法上的特别法律关系，因而具有特权性质。
     特别权力关系又称为特别支配关系，是指基于特别的法律原因，为实现公法上的特定目的，行政主体(含授权主体)在必要的范围内对相对人具有概括(或不确定)的支配权力，而相对人负有服从义务的行政法律关系。该定义包含以下几层意思:
      ——特别权力关系是一种行政法律关系，是在一般权力关系的基础之上进一步建立和发展起来的一种特殊的行政法律关系。
      ——特别权力关系的建立在于实现特定的行政法律目的。如规定公务员必须履行政府行政管理之公务；事业单位要履行公共服务的责任和义务等。
      ——特别权力关系要遵守特别法律规定。特别权力关系以特殊法令加以规定，不适用一般的法律规范。如我国公务员适用《公务员法》，法官适用《法官法》，检察官适用《检察官法》，事业单位工作人员也将适用《事业单位人事管理暂行条例》。
      ——特别权力关系是以特定范围内的相对人为对象的，且相对人通常要具备一定的资格条件。如事业单位工作人员必须要签订聘用合同等。
     ——特别权力关系具有特殊的权力义务内容，而且这种义务是不确定的或概括性的。只要出于实施特别行政目的的需要，特别权力主体就可以要求其相对人履行特别义务。如为实施“非典”、“禽流感”防止，为支援老少边穷地区教育、科技、卫生事业，抢险救灾等，国家有权要求事业单位及其工作人员履行其特别义务。
因此，特别权力关系具有以下特点：当事人地位不对等；义务不确定；有特别规则；对于违反义务者，有权加以惩戒；在处理人事争议方面，传统的特别权力关系事项是排除司法审查的。但随着民主法治观念的深入，受司法审查的趋势也日益明显。
       目前，在我国特别权力关系主要有以下几种:行政机关与公务员的关系； 事业单位与工作人员的关系；军队与服役军人的关系；其它关系，如基础教育中学校与学生之间的关系，强制戒毒机构与戒毒人员之间的关系，强制隔离时发生的医院与传染病人之间的关系等。而其它公共部门，如立法机构、司法机构与其工作人员的关系均类似于特别权力关系属性。
综上所述，人事关系之所以是一种特殊的劳动关系，就在于它不同于普通的劳动关系，普通的劳动关系一般只受到法律的调整，如《劳动法》、《劳动合同法》等的调整。而人事关系要受到一般劳动基本法与特别权力关系的双重调整或调节，即法律与行政的双重调整或调节。这种特殊的劳动关系，已为2007年新颁布的《中华人民共和国劳动合同法》第九十六条明确规定:“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。”同时，最高人民法院在《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》(发函[2004]30号)中也提到“人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定”。这些表明人事关系是可以优先适用特别规定的。
 
适用于公共部门的“人事关系”界定
 
     从以上分析中，可以得出一个基本的结论:人事关系主要指公职人员与公共部门之间所建立的一种特殊劳动关系。因此，从逻辑上，“人事关系”可以专指公共部门中的劳动关系，以区别于企业中的一般劳动关系。因而，“人事关系”也就具有更大的普遍意义。就此，需要回答三个问题，一是公共部门的界定，二是公职人员的界定，三是“人事关系”的法律界定。
     公共部门可以简要定义为从事国家公共管理与公共服务的机构。在我国主要指国有单位，即国家权力机关、行政机关、司法机关、军事机关、事业单位，还包括一些人民团体(工会、妇联等)。在我国，国有企业是否列入公共部门并无明确说法。
     判定公职人员一般有两条标准，其一，是否在公共部门任职。公共部门包括国家行政机构、立法机构、司法机构，以及其它公共机构。其二，是否履行公共职能或从事公务。包括从事公共管理、公共服务等。按照这两条标准，我国的公职人员包括公务员、法官、检察官、事业单位工作人员、部分人民团体人员、国有企业部分领导人员，以及其它在公共机构任职，从事公共管理与服务的人员。
     公共部门与公职人员均受公法调整。
     在此基础上，可以就公共部门的“人事关系”作出通用的法律界定，并从管理角度对其界定。
     通用的人事关系指公职人员与公共部门之间建立的一种特殊的权利与义务关系，是一种特殊的劳动关系，也是公职人员与其工作机构之间发生的一种组织关系。这种关系受法律与行政的双重调节。
     人事关系准确地讲应该是指人事法律关系。这种法律关系的内涵，并不是单指一般的权利与义务关系，而是还包含了非权利义务关系。人事法律关系由主体、内容、客体三个要素构成。主体是人事法律关系的参与者，在我国人事法律关系中，主体是公职人员和公共机构。内容是由人事法规规范加以规定的主体之间的权利和义务。客体是人事法律主体之间权利义务指向的对象。可以分为物和行为两类，如职位或岗位的设置、录用或聘用、考核、任免、晋升、竞聘、奖励、惩戒、培训、调配、回避、工资福利、辞职或辞聘、辞退与解聘、退休、申斥控告、争议处理等。
     人事法律关系的产生、变更和消灭，必须以法律事实为根据，法律实事可以分为行为与事件两类。人事法律关系产生的根据主要是基于主体各方一致、合法的意思表示行为，如个人符合用人要求，自愿参加竞聘或考试，上级主管部门予以任用或用人单位予以录用或聘用。人事法律关系的变更表现为主体之间权利义务的变化；人事法律关系变更与消灭的根据一般也主要是基于主体各方一致、合法的意思表示行为或某些客观事件，如死亡、丧失工作能力等；但在特定条件下，某些行为和事件也会成为人事法律关系变更、解除、终止或消灭的根据，如违法、违纪、违规等，从而使原有的人事法律关系消灭。
      从管理角度上讲，人事关系的建立意味着人事管理的产生。人事管理指公共机构对公职人员的职位与岗位、录用或聘用、考核、任免、晋升、竞聘、奖励、惩戒、培训、调配、回避、工资福利、辞职或辞聘、辞退与解聘、退休等事项所实施的一系列具体的管理活动。
      当然，由于公共部门存在着不同的具体职能，其“人事关系”外延表现会依不同公共部门的职能而呈现出不同的外延形式。但无论是行政机关、立法机构、执法机构，还是事业单位都属于公共部门，工作人员属于公职人员范畴，因此，其“人事关系”在性质与基本原则上是一致的，只是在具体的管理内容或方式上有所区分。
 
 
  来源：《中国人才》