柏良泽
 
    公共服务制度是规范公共服务主体或服务活动的各项制度。制度即规则，是管制和服务的依据或准则。公共服务制度主要涉及惠及范围、基准设定、提供方式、财政支持、服务标准以及定价、付费、补贴、监管、评价等各个方面。社会财富最终决定公共服务的程度，但在一定经济条件下，制度决定公共服务的性质、方式、范围和水平。在不同的制度下，同样的民族或者国民有着截然不同的境遇和表现。制度体现着理念，理念是衡量制度的重要标尺。设计良好的公共服务制度，要求贯彻如下基本理念：
　　以人为本
    “以人为本”意味着人的全面发展——马克思主义认为，社会发展的动力来源于人自身，社会发展的目的是为了实现人的全面而自由的发展。马克思明确指出，共产主义是以“每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”。坚持以人为本，谋求人的全面发展，必须创造有利于人的全面发展的社会环境。
    “以人为本”意味着所有人的福祉得到保障——要使所有人成为社会发展成果的支配者与享用者，人人都成为基本公共服务的对象，不因地域、城乡、身份的差别而受到冷落。“以人为本”意味着人得到最大限度的尊重——人的生存权、生命权、劳动权、自由权、发展权得到最大限度的尊重和保障。
    “以人为本”意味着保持人的持久活力——过度的福利是对人的尊严和生命活力的贬损，公共服务既要尊重和保护人权，又要保持人的持久活力。人丧失活力意味着社会失去活力，社会活力的枯竭意味着公共服务没有了基础。
    “以人为本”意味着人的持续发展——欧洲文艺复兴以来的人本主义，把对神的崇拜转向对人的崇尚，在对上帝和自然的关系中高扬人的价值。人本主义对人性的张扬具有积极意义，但由于以“人是万物的尺度”、“知识就是力量”、“自然资源无限”等基本假设为前提，导致人类以“浮士德精神”对自然界无限索取。“以人为本”强调人的全面发展是社会进步的最高价值目标，但在肯定人自身价值的同时，更加强调人与自然和谐的价值。
    对于现代政府来说，“以人为本”的本质是“以民为本”——把人民的利益作为政府活动的出发点和落脚点，一切为了人民，一切依靠人民，不断满足人民的多方面需求和促进人的全面发展。“以民为本”的政府应当是无私的政府、负责任的政府、有效的政府、法治的政府和低成本的政府。
　　追求效率
    效率就是做事时用最少的资源做最多的事情，效益是客体对主体的效用或价值，是对结果的评价。在经济学中，效率通常指成本与收益之间的关系，反映的是既定成本下的收益多少的比较，或者既定收益下投入成本多少的比较。有人认为，经济学的效率概念对衡量普通产品的投入和产出比较有效，对衡量公共服务的投入和产出则比较困难。理由是，就公共服务提供的投入和成本而言，与普通产品的投入并无区别，主要是人、财、物等方面投入的合计，比较容易测度；但是对公共服务的产出和收益而言，绝大多数公共服务具有非竞争性或非排他性特点，加之很多公共服务结果无法用货币来计算，对消费者从公共服务中的收益难以度量，因此使用经济学的方法进行衡量比较困难。
    笔者认为，既然公共服务是有投入和产出的事业，就自然存在效率问题。在效率问题上公共服务与普通商业服务没有本质的区别。虽然公共服务的效率不能像衡量普通产品生产效率那样用货币形式准确度量，但是，公共服务的效率即服务的投入和产出还是可以度量的。任何一项公共服务的投入和成本都是可以通过货币形式或转换为货币形式进行计量的，任何一项公共服务的产出和收益都是可以统计的。既定的投入和成本带来产出和收益的变化，或者既定的产出和受益的投入和成本的变化，都反映公共服务的效率状况。对既定成本的某项公共服务，完全可以知道做了哪些事，使多少人受益；对既定收益的公共服务，完全可以知道投入了多少人力、物力和财力。
    20世纪80年代以来，西方国家广泛开展政府绩效（包括服务绩效）评估工作，试图解决公共服务绩效评估指标和方法问题，积累了丰富的经验，产生了积极的效果。我国公共服务需求与供给之间的矛盾异常突出，非任何东西方国家所能比，因此，在强调增加对公共服务投入的同时，更应该注重对公共服务的投入和产出的度量。甚至可以说，追求公共服务效率比片面强调实现对公共服务投入的指标更具有根本性价值。
　　维护公平
    罗尔斯指出：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越……作为人类活动的首要价值，真理和正义是绝不妥协的。”罗尔斯的正义观主流是自由主义的，但同时具有平等主义倾向。罗尔斯把个人自由列为“第一正义原则”，把在机会均等基础上尽量照顾“最少受益者”列为“第二正义原则”，明确肯定个人自由优先于分配平等。在罗尔斯那里，正义是“作为公平的正义”，而公平需要用“平等”来解释。
    按笔者的理解，社会公平体现为三层含义：机会平等、规则平等和结果平等。机会平等是社会公平的前提，规则平等是社会公平的保障。“法律面前人人平等”，既是机会平等，又是规则平等。机会平等和规则平等是结果平等的条件，没有前两种平等，后一种平等不会被认为是公平意义上的平等。但是，机会平等和规则平等并不必然导致结果平等。比如，运动员从同一起跑线出发进行比赛，同一起跑线就是机会平等，共同的比赛规则就是规则平等。从同一起跑线出发按照共同的规则赛跑，由于个体能力的差异，比赛结果肯定有差异，结果是不平等的，但是，不会有人认为结果不公平。同样，在一般竞争领域，注重机会平等和规则平等，如果机会均等、规则统一，虽然结果有差异，但会被认定为是“公平竞争”，也不会有人认为结果不公平。相反，在一般竞争领域实行分配结果的完全平等通常会被认为是违背公平原则的。
    但是，在公共服务领域，则既要注重机会平等和规则平等，更要注重一定程度上的结果平等。原因在于，公共服务以公共利益为目标、以满足公共需求为目的、具有社会财富再分配的功能，必须强调一定程度上的结果平等或均平分配（基本公共服务均等化），即所有地区和所有个人都应该享受到基准或同一水平以上的公共服务供给。当然，机会平等和规则平等并不是绝对的，机会和规则总是相对于一定群体的，如体育竞技总是按年龄段、重量级、性别组来划分的。对所有人给予同样的机会、实行相同的规则，同样是不公平。公共服务的机会平等和规则平等同样具有相对性，群体间存在差异和区别对待不可避免。
    总之，在一般竞争领域，维护机会平等和规则平等，自然会导致结果公平，即结果不平等也可能是公平的。但在公共服务领域，需要同时维护机会平等、规则平等和一定基准的结果平等。因此，在公共服务领域维护公平，需要更为复杂的制度设计。
   （作者系中国人事科学研究院公共管理研究室主任、研究员）
    来源：《中国人事报》