陈 力

在计划体制下，我国人才就业由政府统一分配和计划调配，政府利用行政手段进行人才资源配置，不存在社会人才就业公共服务。改革开放以来，我国逐步实现了由计划经济向市场经济体制的转轨，人才市场逐步形成，人才就业择业、单位选人用人形成了自主决策、双向选择的新机制。从1983年开始，政府人事部门成立了人才交流服务机构，并逐渐形成覆盖全国各地的各级各类政府人才交流服务网络体系，为各类人才在不同所有制单位、不同地区之间流动提供人才交流公共服务，我国人才就业公共服务体系的雏型开始形成。人才就业公共服务对于提高人才市场的透明度和人才配置的效率，增强人才的就业能力，为就业困难群体提供帮助以及提供相关的社会保障等方面发挥着重要的作用。与此同时，民营和中外合资人才中介机构也不断发展起来，他们以高质量、专业化的服务和灵活的运行机制，赢得了社会的青睐，成为人才就业服务体系中的重要力量。

一、当前存在的主要问题

随着我国市场经济的不断发展，一些伴随经济波动和产业结构调整所带来的人才失业问题也凸现出来。我国人才资源结构性过剩与短缺的矛盾日益突出，毕业生就业、军队转业干部和下岗人才再就业等面临着不同程度的困难。然而，面临人才就业形势和环境变化的挑战，当前我国人才就业公共服务还存在许多亟待解决的问题。

1．人才就业公共服务难以满足社会的需求

目前，我国人才就业公共服务主要由政府人才服务机构承担，但在服务的种类、质量和效率上都还难以满足社会的需求。2005年的调查显示[1]，有53.9%的被调查者认为人才流动的中介服务不太完善或不完善；有半数以上的被调查者认为人才供求信息不能满足需求。2006年的调查显示[2]，对于人才服务种类，用人单位表示“基本满足”和“十分丰富”的比例之和低于34%，而个人调查结果的满意度更低，表示“基本满足”和“十分丰富”的比例分别为21.7%和4.1%。其中最需要的人才公共服务是:政策咨询、就业信息、就业培训和就业指导。

2．人才就业公共服务的质量需要进一步提高

近年来，我国各类人才服务机构和相关服务发展很快，但大多数机构的服务缺乏明确规范，工作人员难以把握工作的深度和水平要求，服务质量不稳定，得不到保证，同时用户也感觉很多服务结果与需求期望有很大差距，顾客的满意度不高。上述有关调查显示，被调查者选择人才公共服务“质量很高”、“基本可以”的比例仅为3.9%、34.8%；认为当前亟需改善的是服务的“方便性”、“及时性”和“规范性”。在人才公共信息服务方面，大多数被调查者认为信息发布的及时性、完备性和准确性急需改善。

3．人才就业公共服务的方式和手段急需改善

目前，我国人才就业公共服务信息化建设还难以适应社会公众的需要。一是信息的收集和分析不够，就业信息提供不完全、不准确，难以起到很好的导向作用；二是各地区信息系统分散建设，多种服务网络并存，不能联网贯通，难以发挥整体规模效应；三是信息服务基础设施陈旧，手段比较落后，信息化水平较低，服务不够方便、快捷。上述调查显示，被调查单位和个人都将加强就业公共信息服务排在第一位，其中单位比例为76.8%，个人比例为70.4%。在服务形式的调查中，“网上信息”是个人最喜欢的服务形式，比例为69.2%，毕业生愿意选择信息网络媒体寻找工作的人数比例达到56.4%，大大高于选择其它中介服务方式，还有42.4%的被调查者选择“网上互动服务”。

4．人才就业公共服务各地区不平衡，均等化水平有待提高

人才就业公共服务关系民生问题，属于基本公共服务的范畴。人才就业公共服务要注重公共性和公平性，要立志于实现均等化服务。目前，由于经济发展水平较低，经济欠发达地区和边远基层地区政府在人才市场基础建设的投入能力十分有限，人才就业公共服务难以得到财政的支持。上述调查显示，西部地区对政府人才就业公共服务满意度评价相比其他地区是最低的。根据人事部人才流动开发司对广东、湖南、青海、甘肃、河南五省的39个人才服务机构的调查，其中有23个机构根本没有公共服务资金来源（约占59%），这些人才服务机构都是处于经济不发达地区。实际上，经济发展较为落后的地区，单靠市场机制难以解决当地的人才需求问题，需要政府通过有效的调控来促进人才资源地区间的合理配置，而加强基础性人才就业公共服务是政府调控人才资源合理配置的重要手段。

二、有关问题的原因分析

1．财政投入不足是人才就业公共服务发展的瓶颈

作为基本公共服务，人才就业公共服务应该主要依赖公共财政的支持。但是，在很长时期内我国财政对人事部门开展人才就业公共服务的没有直接的预算安排。政府人才服务机构的经费主要来自于三个渠道，一是公共人事行政的财政拨款，主要用于全额拨款和差额拨款人才服务机构在编人员经费和一些日常事务性经费的开支；二是“行政事业性收费收入”，如“人才流动中心收费”，主要是对档案管理等方面的补偿性收费（实行收支两条线管理）；三是来自于经营性服务的收费[3]。因此，政府人才服务机构开展人才就业公共服务主要依靠临时性项目拨款和经营性服务收费来补充，经费来源不稳定，总量严重不足。据人事部2006年对61家政府人才服务机构的抽样调查[4]：2005年，每家人才服务机构人才就业公共服务项目的财政拨款平均约为64.2万元，而项目平均支出约为393.7万元，缺口达329.4万元。另据人事部对广东、湖南、青海、甘肃、河南五省的39个各级政府人才服务机构的调查，其中有23个机构根本没有公共服务资金来源，约占59%；在有财政投入的机构中，75%机构的公共服务经费主要来自于自筹经费。据调查[5]，我国人才就业公共服务基础设施有不少是靠贷款或借款建设的。人才公共服务经费缺口较大的项目主要有：毕业生就业服（招聘会，就业培训、专家咨询，见习基地建设与见习补贴等）；人才需求信息收集、分析及发布预测；特定群体的免费人事档案管理；建立人才信息库；人才就业公共服务信息网的建设以及配合政府组织人才引进等。另外，流动党员管理、农村人才开发等经费也没有固定的出处。现行的财政供给制度不能适应人才就业公共服务的需求变化。

2．人事部门人才就业公共服务的职能没有明确定位

受传统人事管理体制的影响，长期以来我国人力资源的管理形成以“干部”、“工人”身份为界限的二元管理体制。我国改革开放建立了市场经济体制以来，在人力资源的市场化配置中也顺其自然形成人才和劳动力市场两类市场管理体系，也形成由不同主管部门设立两类公共就业服务机构，如人事部主管人才交流服务机构、劳动行政部门所属的职业介绍机构。但由于两类服务机构主管部门的职能定位不同，在有关公共服务的经费供给制度上存在重大的差异。根据《劳动力市场管理规定》规定，劳动行政部门所属的职业介绍机构是承担公共就业服务职能的公益性服务机构，并明确规定了其经费的财政来源[6]。但现行有关法规却没有将人事部门所属的人才交流服务纳入到公共就业服务的范畴之中，从而也导致政府人才交流服务机构开展公共就业服务的经费没有法定的财政支持来源。

实际上，从人才市场建立伊始，人事部门的人才服务机构一直都在从事人才就业公共服务，只是当时人才服务对象的就业和再就业被认为是可以通过市场配置机制实现的，而没有纳入到政府基本公共服务的视野中。但是，随着市场经济固有的经济波动导致的人才失业问题逐渐显现，特别是2000以来，高校扩招而出现了毕业生人才总量激增，打破了原有的人才市场供求的相对平衡，毕业生就业难的问题成为社会的关注的焦点。这些人才的就业与再就业应该成为政府公共就业服务关注的对象。但是由于现行有关政策法规还难以根据社会需求变化及时修订，人事部门人才就业公共服务职能长期不能得到“正名”，财政供给处于缺位状态，对人事部门的人才就业公共服务形成严重制约。

根据政府职能定位[7]，人事部门所属的人才服务机构，参与培育人才市场的有关工作，从事人才市场供求信息收集、发布和咨询服务，建立人才服务信息网络，组织人才推荐和人才招聘活动等。这些都属于人才就业公共服务的工作范围。人才就业公共服务是人才市场公共服务中的核心内容。2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国就业促进法》规定了政府有关部门要按照各自的职责分工，共同做好促进就业工作。因此，为了落实中央关于促进毕业生就业的工作指示，人事部门及其所属的人才服务机构，积极承担高校毕业生的就业公共服务，如举办免费的毕业生招聘和咨询活动，为参加“三支一扶”和到西部地区工作的毕业生提供免费存档服务等。根据《就业促进法》，“公共就业服务经费纳入同级财政预算”，“县级以上人民政府应当根据就业状况和就业工作目标，在财政预算中安排就业专项资金用于促进就业工作”。人事部门人才就业公共服务应该纳入到国家公共就业服务统一的财政计划之中，使人才就业公共服务的发展有制度保证。因此，现行的公共就业服务财政支持制度需要进行必要的调整。

3、人才就业公共服务供给主体单一

目前，我国的人才就业公共服务主要由各级政府所属的人才服务机构承担。由于政府人才服务机构的设置严格受到政府编制计划的限制，人才就业公共服务机构财政投入不足，人才就业公共服务能力有限，以及由于供给主体单一，缺乏竞争所带来的服务质量和效率不高等，使得政府人才服务机构得规模、网点分布、服务功能和服务质量等都难以适应社会日益增长的多元化和多变性人才就业公共服务的需求。

实际上，国外市场经济发达国家对这一问题早就有了明确的认识，而且在实践中已经成功得选择了公共服务供给的公私合作发展模式。公共选择理论认为，政府公共服务效率不高主要由于以下原因：一是供给垄断，缺乏竞争；二是公众难以对政府公共服务实施有效监督；三是公共机构内部管理僵化，缺乏激励；四是对公共服务预算难以进行绩效考核；五是政府官员具有“理性经济人”的特征，也有追求个人和部门利益的动机。为此，“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”，解决问题的最好出路是打破政府垄断，建立公私机构之间的竞争，使公众得到自由选择的机会[8]。新公共管理理论认为，政府没有效率的主要原因在于政府独家提供公共服务，缺乏竞争机制，主张用市场的力量来改造政府，让更多的私营部门参与公共服务的供给，进而在公共部门与私营部门之间，公共部门机构之间展开竞争，以降低成本、提高服务水平和政府的工作效率^[9]。而当代治理理论强调，政府组织、社会组织和公民应该在共同的目标下共享资源，互相作用，参与决定公共政策和提供公共服务 [10]。因此，一个国家的公共服务将不再拘泥于唯一的政府主体形式，而会出现多元主体供给的局面。

4．人才就业公共服务监督管理不到位

有效的监督管理是提高公共服务的能力和水平的重要保证。目前，我国人才就业公共服务整体供给水平还不高，除了投入不足外，另一个主要的原因是监督管理不到位。主要表现为：一是全国统一的管理和协调机制不健全。目前我国的人才就业公共服务主要由教育部门、人事部门和劳动部门提供，但管理上都是各自为政。最新颁布的《中华人民共和国就业促进法》虽然规定了要对参与公共就业服务的部门建立全国统一的领导协调机制，但是由于原有管理体制没有改变，在落实中缺乏权威的法律保障，目前这种领导协调机制还尚难发挥其预期的作用。二是有关管理法规建设滞后。目前，我国依据《人才市场管理规定》对人才市场中介机构实行监管。但是，对于政府人事部门人才服务机构的职能定位和监督管理还缺乏相应的规定，使得有关监管无法可依。三是统一规划和规范管理不到位。目前我国的人才就业公共服务由各级政府提供，但是缺乏全国整体的规划，统一的服务标准建设滞后，使得的各地人才就业公共服务存在服务不规范，质量参差不齐等问题。四是社会监督机制不完善。目前我国的人才就业公共服务还没有建立起有效的社会监督机制，公共服务长期游离于公众监督之外，也是导致公共服务难以满足人才需求的重要原因。

5．人才就业公共服务的社会需求反应机制不健全

当前，我国人才就业公共服务难以适应社会需求的一个重要的原因是，政府人才就业公共服务机构不了解社会公众的需求，还没有建立起有效的公众需求的反应机制。在很多情况下，人才公共服务机构是依据上级部门的指示或者考虑机构自身的收益情况开展有关就业公共服务。其主要原因是公共服务的垄断，缺乏竞争压力，主动征求客户意见和改善服务的动机不足。同时，公众也缺乏对人才就业公共服务需求的表达机会和表到渠道。这就使得公共服务的供给方——政府部门无法准确了解公众的需求以及有关服务提供的现状。政府人才服务机构对社会需求变化的感知不灵敏，动态适应能力不足，从而造成人才就业公共服务难以满足社会发展的需求。

当前，我国的人才就业公共服务还难以满足社会日益增长的公共服务需求，其中的原因是多方面的。认真分析其原因所在，是深化体制改革、创新制度和提高服务水平的重要环节。

主要参考文献：

1.  周志忍：《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社1999年版

2.  陈力、杨刚基主编：《我国转型期的人才流动和人才市场》，研究出版社2006年版

3.  中国人事科学研究院：《我国人才就业公共服务体系建设研究》（2006国家人事部纵向课题）

4.  珍妮特·Ｖ·丹哈特  罗伯特·Ｂ·丹哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁煌 等译校，中国人民大学出版社2004年版

5.   孙柏瑛：《当代地方治理——面向21世纪的挑战》，中国人民大学出版社2004年版。

6.    张兴荣：《新公共管理轮对外国政府改革的启示》，载《宜宾学院学报》2006年第8期

7.    人事部：《政府人事部门所属人才服务机构公共服务状况调研报告》（2006）

8.    国务院：《国务院办公厅关于印发人事部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[1998]107号）